Разделение властей как принцип
Разделение властей — конституционный принцип организации управления государственной жизнью, суть которого заключается в двух аспектах:
а) разделение единой государственной власти, источником которой является народ, на три ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти, — законодательную, исполнительную и судебную, разграничение полномочий между ними;
б) разделение властных функций по уровням системы государственных органов: например, в условиях РФ — федеральный уровень, уровень субъекта РФ и уровень местного самоуправления (хотя и не являющегося государственной категорией, но участвующего в управлении жизнью членов общества).
У каждой ветви власти своя функция – исполнительная ветвь власти претворяет принятые законы в жизнь и проводит государственную политику, то есть занимается непосредственным администрированием, законодательная власть принимает законы, судебная – отправляет правосудие и является защитным механизмом, который включается, если законы нарушаются или не работают.
Всем известный принцип разделения властей зарекомендовал себя во всем мире и необходим для создания системы сдержек и противовесов: при распределении полномочий между различными органами снижается вероятность того, что какой-то орган аккумулирует у себя все полномочия и своими действиями создаст угрозу государству.
Цель разделения властей, та, что лежит на поверхности – поддержание демократической формы правления, то есть для того, чтобы было невозможно узурпировать власть.
Для чего еще необходимо разделение властей? Разделение властей, в первую очередь, нужно для защиты прав человека. Если его права нарушаются одной из ветвей, он должен иметь возможность обратиться в другие.
Главной составляющей концепции является, так называемая, система сдержек и противовесов. Это специальная организация отправления властных полномочий, отягощенная специальными процедурами, целью которых является ограничение полномочий отдельной ветви власти с одной стороны и обеспечение их самостоятельности, а с другой их совместная работа.
Лекция «Разделение властей» (видеоверсия):
Авторы концепции
Идея разграничения деятельности государственных органов в самом общем виде высказывалась еще античными мыслителями — Платоном, Аристотелем, Полибием и др. Так, Платон писал о законодательстве, управлении и правосудии как о формах государственной деятельности, которые «направлены на один и тот же предмет, но вместе с тем и отличны друг от друга».
Аристотель уже выделял «три элемента» всякого политического устройства: законосовещательный орган, административный или правительственный орган, судебные органы.
Полибий одним из первых считал необходимым не только разграничение власти, но и их взаимное ограничение. Так, консул, сенат и народное собрание, которые должны, с одной стороны, оказывать друг другу взаимную поддержку и содействие, с другой — сдерживать власть другого.
Джон Лилбёрн (1614 — 1657), активный участник буржуазной революции в Англии писал о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотреблений органов государственной власти и должностных лиц.
Большинство исследователей основоположниками «классического» варианта теории разделения властей называют Джона Локка и Шарля Луи Монтескье. По Локку (как и по Аристотелю) «все подчиняется законодательной власти», поскольку «тот выше, кто может предписывать законы. Локк отдельно не выделял судебную власть, полагая ее составным элементом исполнительной власти.
В отличие от Локка Монтескье выделял в системе органов власти и судебную власть, которая может быть доверена не какому-либо специальному органу, а выборным лицам из народа, привлекаемым к отправлению правосудия лишь на определенное время.
Заслугой Монтескье является разработка идей равновесия и системы «сдержек и противовесов» законодательных и исполнительных органов государственной власти.
Теория разделения властей на практике
Одним из первых исторических примеров конституционного разделения властей являются законы, разработанные и внедрённые в Спарте Ликургом в VIII веке до н.э.
Так, в империи Ахеменидов войска не подчинялись сатрапам и в то же время военачальники не имели административной власти.
Идея, лежащая в основе принципа «разделение властей», была заложена в конституции Римской республики — наборе прецедентных, обычно неписаных принципов. Центральное управление в Древнем Риме было разделено на три основные силы: консулов, сенат и комиции. Таким образом, каждая часть власти в республиканские времена представляла собой отдельную организацию, ни одна из которых не могла узурпировать полную власть. В теории. Что произошло на практике, мы все знаем.
Наиболее последовательно принцип разделения властей был проведён в Конституции США 1787 года. При этом «отцы-основатели» (А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, Дж. Джей) развили классическую модель. Они дополнили её моделью «вертикального» разделения властей, то есть способами разграничения полномочий между федеральной властью и властью штатов. Кроме того, в содержание классической модели была включена известная система «сдержек и противовесов» (англ. checks and balances). Практическое воплощение этой системы получило мощный импульс в связи с решением Верховного Суда США Марбери против Мэдисона (1803), в результате которого судебная власть США реально реализовала свою прерогативу контроля над конституционностью тех или иных законодательных актов.
Можно сказать, что разделение властей применено в большинстве демократических стран мира.
В СССР господствовала социалистическая политико-правовая доктрина, в которой принцип разделения властей отвергался как буржуазный и неприемлемый. Единая государственная власть провозглашалась как власть Советов, то есть власть представительных органов.
Ситуация стала меняться только в последние годы перестройки и существования СССР, когда принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную был провозглашён Декларацией о государственном суверенитете РСФСР.
Некоторые проблемы
В настоящее время становится понятно, что классическая концепция разделения властей немного ущербна и не объясняет собой полного государственного устройства. Так, исследователи говорят, что есть большая контрольно-надзорная сфера, которой не нашлось места в этой концепции, группа правоохранительных органов, армия, которая тоже обладает системой органов и своими функциями или центральный банк.
В отношении России, например, до сих пор не ясно, куда девать президента. Он вроде и над ветвями, но с другой стороны (по крайней мере с 2020 года) встроен в исполнительную власть. В порядке научного «изврата» или с целью получить степень, некоторые исследователи предлагают выделять отдельно президентскую ветвь власти. Хотя указанное невозможно, так как будет противоречить Конституции РФ.
Разделение властей в России
Власть в России представлена тремя ветвями власти, оное указано в ст.10 – 11 Конституции:
Статья 10
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Статья 11
-
Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
-
Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
-
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Соответственно,
- исполнительная власть – правительство, профильные службы и министерства,
- законодательная – Федеральное собрание,
- судебная – Верховный суд, Конституционный суд и система судов. Судебная система представлена судами общей юрисдикции (в том числе, военными судами), арбитражными судами, конституционным судом РФ.
Понятно, что действующая Конституция РФ писалась в начале 90-х непосредственно под Бориса Ельцина, для того, чтобы у него были все возможные полномочия. Президент в этой системе является основным звеном, при этом, не входящим не в одну из ветвей власти.
При такой избыточности полномочий, в 2020 году Президенту было добавлено еще больше полномочий. Однако, эти же поправки приблизили высшее должностное лицо к исполнительной власти, установив, в частности, что:
- Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;
- Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях правительства РФ;
- Правительство РФ слагает свои полномочия не перед вновь избранной Государственной думой, а перед вновь избранным президентом РФ.
При этом, Президент РФ имеет большое влияние и на другие ветви власти, например:
- Представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность и вносит представление о прекращении полномочий Председателя Конституционного Суда РФ, заместителя Председателя Конституционного Суда РФ и судей Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ, заместителей Председателя Верховного Суда РФ и судей Верховного Суда РФ; назначает председателей, заместителей председателей и судей других федеральных судов;
- Назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности Генерального прокурора РФ, заместителей Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов РФ; назначает на должность и освобождает от должности иных прокуроров, для которых такой порядок назначения и освобождения от должности установлен федеральным законом;
- Представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты; представляет Государственной думе кандидатуры для назначения на должность заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты.
Правоведы и политологи такой строй называют президентской республикой. Такими государствами являются США, где президент является главой исполнительной власти, большинство стран Латинской Америки и Африки. Некоторые ученые называют Россию не просто президентской республикой, а суперпрезидентской именно из-за избыточности полномочий.
Госстроительство в регионах регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N 184-ФЗ, который устанавливает разделение властей на уровне субъектов федерации. В частности ст.2 этого ФЗ устанавливается разделение на исполнительную и законодательную власть. Судебная власть в субъектах представлена конституционными (уставными) судами (которые упраздняются с 2023 года) и аппаратами мировых судей – самого низового звена судебной системы. Все иные судебные структуры в регионах находятся в федеральном подчинении.
Система сдержек и противовесов в России
Рассмотрим конкретные примеры.
- Один из блоков поправок к Конституции 2020 года, касался изменения правил формирования правительства и подавался как усиление полномочий Государственной думы.
Прежний порядок, определенный в редакции Конституции 1993 года, выглядел так. Президент вносит в Государственную думу кандидатуру Председателя Правительства. Государственная дума либо дает согласие, либо отклоняет кандидатуру. Если она отклоняет, Президент вносит заново кандидатуру премьера, при этом он может внести ту же самую кандидатуру (что и происходило в 1998 году). Если Дума трижды отклоняет кандидатуру, президент самостоятельно назначает председателя правительства, распускает Думу и назначает досрочные выборы в нее.
На практике отклонение кандидатур было дважды в 1998 году. В первом случае после двукратного отклонения кандидатуры Сергея Кириенко президент Борис Ельцин внес его кандидатуру третий раз, тут Дума дрогнула и дала согласие. Во втором случае дрогнул Ельцин: после двукратного отклонения Думой кандидатуры Виктора Черномырдина (отправленного им в отставку за полгода до этого) президент предложил новую кандидатуру (Евгения Примакова), заведомо имевшую поддержку большинства Думы.
Распускать Думу не пришлось ни в первом, ни во втором случае — и вообще пока такой практики не было.
Если Дума дает согласие, президент назначает председателя правительства. Тот предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и министров, и Президент их назначает.
Таким образом, к назначению членов правительства Государственная дума и Совет Федерации не имеют отношения. Решения принимают председатель Правительства и Президент (система «двух ключей»). Формально положения Конституции выглядят так, что реальное решение принимает премьер, а Президент его лишь утверждает. На практике все может быть по-разному, и в последнее время часто создается впечатление, что решающую роль в подборе кандидатур министров играют не председатель правительства, а Президент и его администрация.
- В соответствии с ч.1 ст.107 Конституции если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.
Эта же норма говорит о том, что Президент может обратиться в Конституционный суд за заключением о конституционности подписываемого акта.
Наложение вето на законопроект — явление достаточно редкое. За почти 28 лет работы Госдумы (с I по VII созывы) Президент отклонял принятые парламентом законы всего 257 раз. Чаще всего глава государства отклонял законопроекты, принятые Госдумой II созыва. По данным системы обеспечения законодательной деятельности, Борис Ельцин отклонил 123 законодательные инициативы Госдумы II созыва. Кстати, Дума II созыва в большинстве своем состояла из коммунистов — у КПРФ было 157 мест в парламенте.
В архиве III созыва ГД есть 89 отклоненных Президентом законов, в архиве IV созыва — 28, в архиве V созыва — 13. Добавим, что если Госдума III созыва в большинстве своем состояла из коммунистов, то в ГД IV и V созывов большинство уже было за «Единой Россией».
А вот уже с 2012 года президент не подписал всего три закона. Один в 2016 году — который вносил изменения в общий принцип организации местного самоуправления и в федеральный закон «Об образовании». Этот закон на рассмотрение Думы внесло Правительство. Суть закона сводилась к тому, что правительственные чиновники предлагали создать «Единую федеральную межведомственную систему учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам».
Путин наложил вето на репрессивный закон, но сперва на это никто не обратил внимания
Изучив закон, Путин решил, что в нем «должен быть установлен перечень конкретных сведений, содержащихся в государственных информационных системах „Контингент обучающихся“ субъектов РФ и федеральной информационной системе „Контингент обучающихся“, а также определены лица, которые имеют доступ к таким сведениям, и их ответственность». Спустя два года депутаты попытались вновь рассмотреть этот закон, даже создали для этого спецкомиссию. Но в итоге в мае 2018 года закон все-таки был снят с рассмотрения.
Второй в 2018 году — закон о внесении изменений в федеральный закон «Об инновационном центре «Сколково». Тогда депутаты предлагали уточнить регулирование градостроительной и строительной деятельности в «Сколково» и порядок осуществления образовательной деятельности на его территории. При повторном рассмотрении закона в Думе депутаты его отклонили.
Президент отклонил этот закон, так как в нем не были определены «критерии и показатели, необходимые для оценки эффективности результатов деятельности инновационного центра «Сколково» в экономической, социальной и научной сферах». Кроме того, Путин счел «сомнительной» правомерность предоставления управляющей компании «Сколково» права утверждения нормативов градостроительного планирования и проектирования.
Третий в 2021 году — закон об ответственности СМИ за цитирование фейковой информации. Говорят, что «политик, лидер и борец» счел его слишком мягким.
- В соответствии с п. б и в ч.1 ст.103 Конституции РФ Госдума решает вопросы о доверии Правительству и заслушивает ежегодные доклады правительства.
До 2013 года предпринималось больше 20 попыток поставить на голосование Госдумы вопрос о недоверии Правительству. В особенности эта процедура была популярна в 90-х. В 00-х такая активность постепенно угасала. Так, в марте 2001 года КПРФ ставит вопрос о недоверии. Представители фракций СПС и, как ни странно, «Яблоко» именуют это фарсом и опереточным кризисом. Премьер Михаил Касьянов на заседание не явился. За недоверие — всего 125 депутатов.
В июне 2002 года очередная попытка коммунистов даже не ставится на голосование.
А через год, в июне 2003 года, с аналогичной инициативой выступают уже совместно «Яблоко» и КПРФ — вынести вотум недоверия кабинету Михаила Касьянова за низкие темпы экономического роста и «антисоциальную политику кабинета». Но должной поддержки эта инициатива не получила: «за» высказались 172 депутата.
В феврале 2005 года, после акций протеста, связанных с монетизацией льгот, КПРФ вновь собирает подписи за недоверие Правительству, на сей раз — Михаила Фрадкова. И вновь — неудача: вотум недоверия поддержали лишь 112 депутатов.
И, наконец, последняя (пока) попытка той же КПРФ относится к 2013 году и связана с проектом реформы РАН, предложенной кабинетом Дмитрия Медведева. Однако она больше походила на пиар-акцию, чем на реальную инициативу, поскольку дальше многочисленных заявлений о «запуске процедуры» дело не пошло.