Несколько дней назад деловой журнал «Инвест-Форсайт» опубликовал статью профессора факультета коммуникаций, медиа и дизайна Высшей школы экономики Дмитрия Евстафьева «Центр и регионы: кризис отношений», в которой поднимаются вопросы о взаимоотношениях между федеральным центром и субъектами федерации, точнее – об их важнейших трансформациях, которые произошли в последние месяцы. Как можно понять, процесс под названием регионализация этот имеет весьма далеко идущие последствия.
Ставленники Центра. Зачем они нужны?
Не иначе, кризисные явления во власти регионального звена (напомним, она относится к власти государственной, которая к местному самоуправлению отношения не имеет, а играет роль «наместников государя»), во многом обусловленные зависимостью территорий от благорасположения к ней федерального Центра, побуждают этот самый Центр искать новые подходы к управлению. В силу этого обстоятельства «…мы видим назначения, как правило, бессодержательных и зачастую не знакомых с региональными реалиями «эффективных менеджеров», призванных обеспечивать реализацию в регионах экономической стратегии власти, известной под названием «люди – новая нефть»…» Говоря об этом, профессор ВШЭ Евстафьев совершенно справедливо замечает основы такой практики: это передача под всеохватывающий контроль со стороны государства социально-экономического пространства и «вымывание инвестиционных ресурсов из регионов», имеют место и «элементы силового продавливания не всегда осмысленных экономических решений», которые подчас используются и в целях «рейдерского захвата федеральными кланами региональных активов».
Для чего это делается? Изымание из регионов инвестиционных ресурсов (в том числе – и административными методами) с последующим их использованием через «федеральные перераспределительные механизмы» подчинено главным задачам – компенсировать неэффективность центральных органов экономического управления и нивелировать «эффект отсутствия у Центра внятной стратегии развития». Проще сказать, считавшиеся ещё, условно говоря, «вчера» действенными методы по управлению территориями сегодня уже таковыми не являются, и федеральный Центр пытается удержать бразды правления всеми возможными способами.
Понятное дело, что подобные действия не могут не вызвать ответной реакции (её Дмитрий Евстафьев воспринимает как «новую волну социального популизма»), которая выводит на первый план, как правило, «столь же бессодержательных популистов, поддержанных местными лоббистскими, а зачастую криминально-экономическими кланами и лучше понимающих местную специфику».
Но даже подобная протестная «волна» на сегодняшний день не пугает федеральный Центр, сохраняющий своё преимущество всеми правдами и неправдами (к числу последних, очевидно, могут быть отнесены и «силовое давление на потенциальную оппозицию», и «балансирующие на грани нарушения Конституции РФ политтехнологические ухищрения»).
В поисках выхода из тупика
Такого рода политика федерального Центра не только неэффективна – она «никак не способствует формированию новой экономической ситуации и новых инвестиционных циклов, немыслимых без подключения потенциала российских регионов». В таких условиях (с этим замечанием профессора ВШЭ едва ли поспоришь) вполне закономерной реакцией может стать новая волна настроений в пользу экономической регионализации. И она «сейчас представляется неизбежной. Она может оказаться жёстче и потенциально геоэкономически опаснее, чем волна, приведшая во второй половине 2000-х годов к формированию региональных экономических анклавов».
Преодоление анклавности: противоречия и перспективы
В 1990-е годы, когда с распадом СССР происходило разрушение общенациональной экономики, а параллельно формировались и риски разрушения «единого экономического и инвестиционного пространства и корпоративно-отраслевой структуры экономики», процессы эти, на наш взгляд, были чем-то сродни тем, что происходили в период феодальной раздробленности. Такое предположение нашло отражение и в анализируемой публикации делового журнала «Инвест-Форсайт». Дмитрий Евстафьев рассматривает региональную экономическую анклавность как формирующуюся базу для тенденций политического автономизма.
Региональную анклавность, имевшую место в то время в Татарстане, Башкирии, Коми, Карелии, отчасти в Приморском, Хабаровском и Краснодарском краях, преодолеть удалось, хотя и с «существенными политическими и экономическими издержками», которые затронули «важнейшие с экономической и геоэкономической точки зрения регионы». Хотя едва ли возможно говорить о полном успехе федерального Центра, но к 2016 – 2017 годам «и удалось начать процесс замещения региональных экономических и технологических цепочек на отраслевые».
Альтернативой такому структурному вызову, порождённому структурными диспропорциями, сложившимися в российской экономической и социально-политической системе, видится профессору ВШЭ Евстафьеву устойчивое структурное развитие.
Новая волна: экономическая регионализация
Однако, говоря словами известного русского поэта Александра Блока, «покой нам только снится». Ибо устойчивость структурного развития, по крайней мере, в ближайшем обозримом будущем видится достаточно призрачной. Поскольку новая волна экономического регионализма подпитывается «социально обоснованным протестом широких масс общественности против становящегося очевидным снижения уровня жизни», а региональные элиты (о них возможно говорить как о частично встроенных в новую систему власти) «переформатируют в русло недовольства политикой Москвы».
Правда, и федеральный Центр проявляет в этой ситуации свою слабость, которую профессор Евстафьев именует хронической неспособностью «продемонстрировать обществу минимально вменяемую экономическую стратегию, выходящую за рамки тотальной фискализации и усиления давления на население» (речь идёт о небезызвестной стратегии Кудрина – Силуанова). Другой характерной чертой линии поведения Центра сегодня является «игнорирование властью тревожных социально-экономических сигналов до момента попыток их политической институционализации». Т.е. это поведение вполне описывается старинным присловьем о том, что пока гром не грянет – мужик не перекрестится.
Чего Москва пока не видит…
Регионализированный социальный протест рассматривается Дмитрием Евстафьевым как возможный «фокус для активности внешних сил и информационно-политических манипуляций» (в то же время не столь однозначно может быть воспринята его оценка «активного участия», проявляемого внешними силами «не только США, но и других стран, обозначивших свои интересы на постсоветском пространстве и вокруг него»).
Едва ли подлежит сомнению, что «такого формата является эффективным средством давления на федеральные сласти, оказавшиеся в последних эпизодах региональной нестабильности не готовыми идти на прямую конфронтацию с оппонентами». Да и «управление протестностью на данной фазе облегчено тем, что она отражает реально существующие экономические интересы, легко трансформируемые в политические настроения».
На этом фоне очень своеобразной профессору ВШЭ Евстафьеву видится развитие ситуации в Екатеринбурге и Свердловской области, где был продемонстрирован «потенциал новой модели социального автономизма, к которой пока не подстроен в полной мере экономический компонент, но это дело времени». Соответственно, базовым сценарием автор анализируемой публикации видит тот, при котором «в основе протестности будут лежать локальные социально-экономические интересы».
Судя по всему, федеральный Центр ещё не увидел очень важного обстоятельства – того, что «локализация протестности является важнейшей и пока недооцененной Москвой не только социальной, но и политической угрозой, способной привести, если уже не приведшей, к размыванию в регионах федеральной «повестки дня», пусть даже оппозиционной».
Положение дел таково, что у федерального Центра к сегодняшнему дню не осталось ресурсов, которые могли бы быть реально противопоставлены подъёму новой волны регионального автономизма, да и времени для того чтобы купировать напряжённость на ранней стадии уже нет. Способность же федерального Центра как-то минимизировать опасные для него тенденции и выработать некую сбалансированную модель экономических отношений, которая устроила бы и регионы, – довольно сомнительна.
В этих условиях Дмитрий Евстафьев обозначает как «важнейшую» (правда, не уточняет, для кого она такой является) задачу по «предотвращению политической институционализации нового регионального популизма» и делится довольно любопытным замечанием о том, что «в полной мере реализация «майданной модели» в России невозможна, многие черты данной технологии продемонстрировали свою актуальность и в России». К числу подобных технологий автор статьи «Центр и регионы: кризис отношений» относит «формирование надпартийного и надидеологического протеста и его масштабирование от частного эпизода к полноценной и устойчивой системе».
Соответственно, в качестве проблемы может быть оценена ситуация на тех территориях, где «имеется выраженная конкуренция региональных и федеральных экономических интересов (Урал, пространство Транссибирской магистрали, Дальний Восток, Кубань и побережье Чёрного моря)». Другим аспектом видится «политика федерального Центра, перекладывающего, в том числе за счёт информационных манипуляций, ответственность за развитие опасных тенденций на региональные элиты (особенно показательны в данном случае ситуации в Приморье и Хакасии)», и эта политика «является стратегически деструктивной, поскольку подменяет оценку ситуации и принятие мер по существу возникающих проблем политтехнологическими действиями и откровенным шельмованием региональных руководителей, лишь обостряющим ситуацию, создавая для региональных коррумпированных кланов широкие возможности эффективной не только информационной, но уже политической игры».
Очевидно, федеральному Центру не хватает политической мудрости или хитрости, чтобы переложить ответственность на региональные элиты, выставив их в неприглядном свете. В настоящее время «…московская элита воспринимается в регионах как не менее, а, вероятно, ещё более коррумпированная по сравнению с региональной».
От регионального развития – к отраслевому
Перспективы для развития России действительно весьма непросты. И то, по какому пути страна пойдёт в будущее, во многом зависит от того, сохранится ли наметившаяся тенденция перехода от регионального к отраслевому развитию. Если случится возврат к развитию через региональные экономические анклавы, то такие перемены, в оценке Дмитрия Евстафьева, будут «означать откат России в геоэкономическом плане к состоянию до 2007 года с негативными тенденциями, связанными с формированием по периметру территории России новых агрессивных региональных центров экономического роста».
Ладно бы – внешняя угроза, хотя и от неё хорошего мало. В настоящее время можно говорить о существенной дестабилизирующей роли начавшейся (очевидно, не вчера, но сегодня, что следует из мысли профессора Евстафьева, играющей важную роль) борьбы московских олигархических и постолигархических кланов, в связи с чем существенно расширились допустимые (хотелось бы уточнить, чем и кем) рамки коррупции. Но даже ограниченные возможности для федерального Центра предпринимать какие-либо действия социально-экономического характера не снимают с повестки дня задачу формулирования «новой модели отношений с регионами».
Как «очеловечить» экономическую стратегию?
Если федеральный Центр всё же проявит заинтересованность в том, чтобы удержать в поле своего влияния регионы, ему придётся прийти к пониманию необходимости нового понимания пространственного развития страны. А такие изменения с неизбежностью должны привести к тому, что в экономические и инвестиционные проекты потребуется включить процессы проблематики развития гражданского общества. По-другому этот процесс может быть назван как ««очеловечивание» экономической стратегии».
В связи с таким подходом автор статьи в деловом журнале «Инвест-Форсайт» видит проблему ситуации, которая в предшествовавший период времени складывалась и в Санкт-Петербурге, и на Юге России, и на Дальнем Востоке, не в выходе гражданского общества из-под политического контроля, а в конкуренции и даже в конфронтации «общественных структур, частично или полностью находящихся вне основного легализованного «контура» гражданского общества, но вовлечённых в региональные и межрегиональные экономические процессы и до известной степени приватизированных конкурирующими лоббистскими системами».
Если мы говорим о том, что «екатеринбургская модель протеста» активно встраивается в экономические, включая инвестиционные, механизмы, то нужно понимать происходящий на региональном уровне активный процесс реструктуризации местных инвестиционных потоков. Они, по мысли Дмитрия Евстафьева, «могли бы быть вложены в реальный сектор экономики (как минимум овеществлены), однако официальные каналы не рассматриваются как приемлемые и/или эффективные для решения этих задач; тем более неприемлемыми считаются каналы, связанные с федеральной властью». Ранее ассоциировавшийся с федеральным Центром «эффективный и «справедливый» в известном смысле инструмент организации инвестиционной деятельности» оказывается предан забвению. Серьёзность последствий совершенно точно определил Дмитрий Евстафьев, говоря о том, что «утрата федеральным Центром статуса эффективного инвестиционного интегратора является прямой и явной угрозой экономической, а в среднесрочной перспективе и территориальной целостности Российской Федерации». Т.е. полное и даже демонстративное игнорирование федеральными органами экономического управления таких тенденций оказывается далеко не безобидным явлением. Это означает необходимость такого развития гражданского общества, при котором во главу угла ставится решение практических задач социально-экономического развития, т.е. «недопущение дальнейшего содержательного разрыва между развитием гражданского общества и задачами целостного развития России как экономической системы».
Выход есть! Регионализация
Признание кризиса в отношениях регионов и федерального Центра фактом (каким бы неприятным и тяжёлым такое признание не выглядело) – лишь первый шаг на пути преодоления сложившейся ситуации. Вторым, и с такой позицией профессора ВШЭ сложно спорить, должна явиться попытка «трансформировать региональные тенденции в межрегиональные, сохраняя отраслевой характер экономического развития».
Ранее сложившаяся практика «заливания деньгами» в таких условиях не просто не работает, а имеет противоположный задумываемому эффект, при котором создаются новые возможности не только для региональной коррупции, но и той, которая (при определённых условиях, разумеется) может «иметь политический потенциал» и даже сопровождаться «политическим рэкетом Центра».
При таком, достаточно здравом, восприятии сегодняшней ситуации и возможных перспектив Дмитрий Евстафьев высказывает не столь уж однозначно приемлемую мысль: «Москва должна предложить новую модель развития, включающую в том числе возврат к диалогу с региональными элитами по вопросам экономического и социального развития, а также по проблемам, связанным с восстановлением нормальной (то есть направленной на развитие и легальной минимум частично) инвестиционной деятельности…» Почему инициатива должна исходить непременно от федерального Центра? Неужели в регионах не найдётся хотя бы одной «светлой головы», которая могла бы осмыслить настоящее и увидеть путь в будущее?
Достаточно очевидно, что рассматриваемая модель должна состоять из ряда блоков. При рассмотрении геоэкономического блока целесообразно исходить из того, что новая модель взаимодействия федерального Центра с регионами «должна быть частью более широкой стратегии пространственного развития России». При этом замечание профессора Евстафьева о том, что «большая часть московской бюрократии не понимает геоэкономической и геополитической значимости» может быть приложимо не только к уральскому, но и любому другому региону России.
При рассмотрении политического блока, пожалуй, возможно согласиться с подходом, предполагающим необходимость новых форм легализации политического влияния региональных элит. Это означает, что региональные элиты «в той или иной форме должны быть включены в процессы, связанные с трансфертом власти». Если такого не сделать, то население регионов будет воспринимать происходящее как нелегитимные действия. И о том, насколько тяжёлыми могут оказаться политические последствия попыток продолжения «политики федеральных кланов по изоляции регионалов от процессов перестройки архитектуры власти», лучше подумать загодя.
Не менее (а может, даже и более) значимым видится кадровый блок вопросов. Если федеральный Центр и далее будет делать ставку даже не на «варягов», а на «эффективных» менеджеров, то отторжение от них в регионах сулит этому Центру существенные репутационные потери. «Местные» (или «условно местные») кадры, как это показал опыт прошлогодних выборов в Приморском крае, могут рассчитывать на куда как большее приятие, чем какие-либо «заезжие» кандидаты.
Важнейшим фактором кадрового кризиса, по наблюдению профессора экономики, явился «очевидный внутренний содержательный и бюрократический кризис «Единой России»». Ранее сложившаяся практика, при которой партийные механизмы «длительное время служили инструментом, причём вполне легальным и относительно предсказуемым, управления и консолидации лоббистских интересов на местах и формой арбитража во внутриэлитных конфликтах», себя в настоящее время исчерпала или близка к исчерпанию. И об этом Дмитрий Евстафьев высказывается таким образом: «…Авторитарная политика по выстраиванию «приказной вертикали» в партии оставила операционный вакуум, заполняемый в том числе криминализированными институтами».
Логично и другое: автор анализируемой публикации полагает целесообразным для кандидатов в руководители регионального уровня иметь как обязательное условие опыт отраслевого руководства.
В социальном блоке первостепенное значение имеет развитие социально-поддерживающей экономки, в том числе – «повышение качества социальных сервисов для населения». Роль и место социального предпринимательства в регионах, если подход к ним со стороны федерального Центра изменятся адекватно современным условиям, необходимо рассматривать не только с чисто политической точки зрения, но и с инвестиционной. По мысли автора анализируемой публикации, «социальное предпринимательство может быть либо инструментом легализации экономического и инвестиционного потенциала в регионах, либо инструментом криминализации экономики и вывода её в «тень». Всё зависит от контекста, в котором оно развивается, и от конкретной политики руководства регионов».
Последним в списке блоков вопросов значится инвестиционный. Смысл изменений в практике деятельности региональных элит должен заключаться не только в предоставлении им возможности включиться в инвестиционные проекты, но и в предоставлении федеральным Центром гарантий от рейдерства. Не секрет, что сегодня не так уж редки случаи, когда рейдеры используют не только федеральные лоббистские кланы, но и силовые структуры. Если перемены не произойдут, то впору ожидать дальнейшей социально-политической дестабилизации в стране.
Региональная политика: стратегия и тактика
Дмитрий Евстафьев, как это логически вытекает из всех его предыдущих рассуждений и умозаключений (не в последнюю очередь на такой подход, очевидно, оказывает участие этого автора в деятельности Высшей школы экономики) рассматривает задачи с позиций федерального Центра. В связи с этим вполне естественным видится ряд предлагаемых им тактических решений в целях разрешения назревших проблем. На первый план выдвигается задача воссоздания Министерства регионального развития, которое видится, в частности, как орган агрегирования, интеграции и управления региональными лоббистскими настроениями. Предлагается и предпринять серьёзные организационные и инвестиционные усилия для рывка местной промышленности. Столь важное её значение заключается в том, что она во многом позволяет решать вопросы обеспечения текущей социальной стабильности. Если не будут созданы организационные условия для легализации «экономики промыслов», Дмитрий Евстафьев предупреждает о её способности «в противном случае стать дестабилизирующим фактором».
Возможно, что необходимо провести инвентаризацию и ревизию программ по инвестиционному взаимодействию с регионами и соинвестированию, что нужно заняться разработкой и анонсированием «публичного инвестиционного конкурса регионов под инвестпроекты различного объёма и типа, но с обязательной социальной направленностью». Пожалуй, можно согласиться с потребностью в существенной корректировке «информационной политики федеральных СМИ с обеспечением большего присутствия региональной тематики, в особенности социально-экономического характера, в федеральных СМИ». (Последнее из названных направлений деятельности имеет тем более важное значение, когда осуществляется перевод телевизионного вещания на «цифру», из-за чего в регионах возникает опасение из-за возможного «выпадения» из списка вещаемых каналов регионального сегмента). Говоря о резкой активизации федеральных программ, профессор Евстафьев высказывает опасение по поводу того, что «возникновение деэкономизированного регионального молодёжного автономизма, вероятно, следует считать одной из важнейших среднесрочных угроз социально-политической устойчивости Федерации. Но её преодоление возможно только на основе вовлечения молодежи в общероссийские экономические процессы».
При этом в рассматриваемой статье обозначена и главная цель политики федерального Центра, которая должна, по мысли Дмитрия Евстафьева, заключаться в «формировании системного экономического «ядра» межрегиональных проектов и социально-ориентированных процессов». Такое пространственно-сбалансированное ядро «могло быть уже сейчас использовано в процессе геоэкономических и геополитических трансформаций, становящихся неизбежными для последующей более активной политики по встраиванию в глобально значимые экономические процессы на достойных условиях».
Регионализация: что осталось «за кадром»
…После ознакомления со столь масштабным анализом, который предложен читателю журналом «Инвест-Форсайт», остаётся, правда, один, хотя и важный, вопрос: а как оценивают все эти новации в регионах? Ведь далеко не все и не всегда там готовы послушно и бездумно следовать в том «фарватере», в котором ведёт субъекты федерации федеральный Центр. Автор старательно, будто двигаясь по минному полю, старательно избегает слова «сепаратизм» и однокоренных с ним. Очевидно, такая игра словами может спасти от уголовной ответственности (если вдруг кто о том подумал), как крестное знамение – от нечистой силы… Хотя, наверное, лучше вещи называть своими именами.
Георгий Кулаков
