Реформа местного самоуправления как гильотина для него. Реформа МСУ: власть – в одни руки
Волна преобразований, связанных с совершенствованием системы местного самоуправления, докатилась и до дальней российской периферии – Приморского края. Как сообщил местный Instagram-ресурс «Объединённого правового союза» «ОПС-Медиа», в этом регионе (в том числе – и в конкретном Кировском районе) «начали активно проводить административную реформу, результатом чего во многих районах будет введена «одноуровневая система» управления – должности глав городских и сельских поселений упраздняются, а все бюджеты и властные полномочия отныне будут сконцентрированы в одних руках – в руках главы администрации района». Важным фактором политической жизни данные перемены являются потому, что глав районов выбирают депутаты районных и городских Дум. Соответственно, такая реформа, с одной стороны, увеличивает политический вес депутатов и глав района, но, с другой стороны, практически сводит на нет «местное самоуправление». При этом «муниципальный район» становится «муниципальным округом».
А народ спросили?
Вопрос о переходе на «одноуровневую систему» намечалось рассмотреть 20 сентября т.г. во время общественных слушаний, проводимых в Думе Кировского района. Порядок проведения таких мероприятий предполагает, что на них должны присутствовать жители, включая представителей населения поселений. Однако, как подчеркнул ресурс «ОПС-Медиа», о слушаниях в районе мало кто знал, ибо оповещение даже не было выложено на сайте администрации района. Из 125 человек, пришедших на слушания, 75 высказались за преобразования «района» в «округ».
На сегодняшний день (и на протяжении примерно десятка последних лет) этот муниципальный район Приморья не просто является дотационным – фактически он пребывает в состоянии банкротства, и сумма задолженностей муниципалитета перед бюджетами разных уровней достигает 200 млн рублей. Такое финансовое положение, в случае упразднения администраций поселений, как предполагают организаторы управленческой реформы, может быть выправлено слиянием бюджетов. Однако «обезглавливание» (не казнь, а ликвидация «лишних» звеньев в административной «цепи») поселений имеет и другую сторону. Опасения жителей поселений, связанные с возможностью ещё большего, чем прежде, запустения в хозяйствах низовых территорий, упадка инфраструктуры (а это и дороги, и ливнёвки, и освещение, и т.д.), далеко не беспочвенны. Поэтому, как предположили приморские журналисты и правозащитники, в Кировском районе «25-го региона» вполне возможно ожидать акций протеста. По крайней мере, «тайный формат» преобразований, да и сама «административная реформа» в её нынешнем виде, вызывают серьёзные недоумения и даже негодование.
Чему быть – того не миновать
Подобные изменения происходят и в других регионах России. Об этом можно судить и по тому, о чём примерно полтора месяца назад сообщала газета Богородского района Кировской области «Богородская Заря». Перспективы создания городского округа с входящими в его состав сельскими населёнными пунктами обсуждали депутаты представительных органов района в ходе расширенного заседания, состоявшегося 25 июля.
Инициировавший объединение глава Богородского района Василий Ситников отметил позитивный опыт в данном деле, почерпнутый делегацией Кировской области в Пермском крае, а также одобрение, которое начинанию дали местные депутаты. Ключевых аргументов – два: консолидация бюджетов и повышение оперативности управления. Как полагают областные реформаторы, «преобразование муниципальных образований вызвано оптимизацией чиновничьего аппарата, а также оно учитывает экономические особенности территории и интересы её жителей».
Нынешняя оптимизация (какая по счёту – тот ещё вопрос!) основывается на нормах Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и предполагает на первом этапе изменение статуса городского поселения районного центра и наделение его статусом городского округа. (Стоит заметить, что в Кировской области согласие населения было получено не на публичных слушаниях, как это делалось в Приморском крае, а выражено депутатами поселковой и районной Дум).
Последующим шагом предполагается, что депутаты представительного органа городского округа и депутаты одной из сельских дум выразят волю населения и «благословят» слияние сельского поселения с городским округом.
Новая управленческая схема: возможны варианты
Для понимания преобразований необходимо понять, каков их механизм. И в этом плане достаточно ясно выразился глава Богородского района Василий Ситников: «Полномочия по решению вопросов местного самоуправления на территории Богородского городского округа осуществляются органами местного самоуправления Богородского городского поселения, которые после вступления в силу закона области либо переименовываются в органы местного самоуправления городского округа, либо (как было изучено на примере Пермского края) осуществляют полномочия до формирования органов местного самоуправления Богородского городского округа».
Итогов объединения видится несколько. Один из них заключается в том, что (пока ещё существующий) муниципальный район и (также пока существующее) сельское поселение утратят статус муниципальных образований. Соответственно, в новых условиях будут упразднены должности глав района, глав городского и сельского поселений, а также представительные органы (т.е. районная, поселковая и сельская Думы) и местные администрации. Их сменит одно муниципальное образование, т.е. городской округ, в котором будет один глава, одна Дума городского округа и одна администрация.
Пожалуй, можно согласиться с тем доводом сторонников таких изменений, что создание городских округов не позволит исчезнуть малочисленным районам в России как территориальным единицам. Апологеты реформы также твердят об оптимизации бюджетной политики, повышении инвестиционного потенциала территории, стратегическом планировании социально-экономического развития единого муниципального образования. Есть резон и в ожидаемом снижении административных расходов, сосредоточении налоговых поступлений в единой окружной «казне» вместо распыления по поселениям, и в чётком распределении полномочий. При дотационном характере бюджета районного уровня это немаловажно.
Однако вместе с ключевыми возможностями появляются и ключевые риски. Их упомянутый выше глава Богородского района Кировской области Василий Ситников тоже видит. В числе основных и наиболее очевидных – риски, порождённые негативным отношением самих органов местного самоуправления и населения к рассматриваемым преобразованиям. Последнее обстоятельство, как подчеркнула газета «Богородская Заря», обусловлено опасениями (их высказали местные депутаты) сельских жителей утратить определённые льготы при присоединении сельских поселений к городскому округу.
Гладко было на бумаге, да забыли про «овраги»…
Реорганизация порождает не только здоровый скепсис, но и определённые надежды. Это видно на примере оценки, которую дал происходящему процессу глава Богородского городского поселения Николай Рылов: «Подобная оптимизация сегодня идёт везде. И, вероятнее всего, нам её не избежать. Но нужно помнить, что объединение поселения мы уже проходили: тогда шесть сельских поселений были объединены в одно. Но сэкономленных денег мы не увидели. И сегодня есть опасение: не лишимся ли мы их снова? Не нужно забывать и о дотационной составляющей: хорошо, если она останется на прежнем уровне. Как бы там ни было, «денежная сторона» вопроса должна быть как-то закреплена, тут должны быть экономические гарантии со стоны региона. Нужно дать понять населению, что это им выгодно.
На самом деле, я не вижу на сегодня другого выхода…»
Не лишне прислушаться и к аргументации главы Ошланского сельского поселения Павла Медведева: «…нужно максимально учесть опыт реорганизации наших сельских поселений, проанализировать все плюсы и минусы. И, конечно, финансовая составляющая здесь имеет большое значение. Любую реформу можно провести в пользу жителей, а можно во вред. Хотелось бы, чтобы предложенная модель оптимизации принесла людям исключительно пользу. Ещё хотелось бы послушать мнение представителей нашего региона, изучавших подобный опыт, а также узнать цифры, в которых выражается экономический эффект от объединения конкретно для нашего, Богородского района».
Курсом к демократизму? Или от него?
Вопрос о том, насколько отвечает проводимая реформа местного самоуправления требованиям народовластия, волнует не только жителей территорий, где такие преобразования происходят, но и представителей научной общественности. Так, магистрант Научно-исследовательского института «Высшая школа экономики» Александр Трудолюбов опубликовал в журнале «Political Science» (№2 за 2019 год) статью под названием «Эволюция моделей местного самоуправления на поселенческом уровне в современной России». В ней он отметил как ключевое положение мысль об «институциональной нестабильности» местного самоуправления в нашей стране на протяжении всего постсоветского периода истории.
С одной стороны, по замечанию исследователя, Конституция РФ гарантирует местное самоуправление, и оно не входит в структуру органов государственной власти. Однако «центростремительные процессы современного российского федерализма затронули и его», поскольку ключевой вопрос о формировании органов местного самоуправления (ОМСУ), «по сути, стал решаться в парадигме усиления контроля со стороны субъектов РФ». При том, что современное российское право предполагает восемь моделей ОМСУ, и четыре из них «являются базовыми и могут использоваться в любом муниципалитете», – три модели, «так или иначе, представляют собой различные вариации неоднозначно оцениваемого сити-менеджмента».
Рассматривая сити-менеджмент как не являющийся «антидемократичную институциональную форму», Александр Трудолюбов полагает, что «находящийся вне политики высококвалифицированный сити-менеджер должен управлять вне зависимости от политической конъюнктуры». Но это, так сказать, – теория. Практика же российской действительности состоит в том, что сити-менеджмент фактически является инструментом насаждения «вертикали власти». Поскольку законодательство допускает увольнение глав городов по инициативе региональных властей, имеет место манипулятивность на выборах, да и бюджетная обеспеченность муниципалитетов низка, – впору говорить о том, что сити-менеджмент в России сегодня «выхолащивает суть местного самоуправления в стране».
Другое важное замечание магистранта НИУ «ВШЭ» Александра Трудолюбова – о проблеме отмены выборов мэров в крупных городах. Исследователь видит логику такого процесса в том, что «крупнейшие городские округа концентрируют значительный объём ресурсов. Бесконфликтное и продуктивное взаимодействие с главами таких городов упрощает для губернаторов процесс руководства регионом». Что же касается такого уровня ОМСУ, который существует на уровне поселений, то «…скромный объём полномочий и бюджетных ресурсов в теории не должны делать их первоочередной целью при выстраивании властной вертикали…»
Как видим, не всё так гладко, однозначно и прямолинейно. В особенности – тогда, когда и без того скромное самоуправление подменяется администрированием, а воля населения (народа, если угодно) подменяется волей лиц, наделённых государственными властными полномочиями.
Сомнения и недоумение (вместо заключения)
Если проводимая реформа местного самоуправления и в самом деле является благом, то какой смысл проводить её келейно, в отсутствие гласности, узким кругом, среди «своих»? Или всё не так уж благополучно обстоит, что стыдно в глаза народу смотреть?! И не окажется ли очередная «оптимизация» сродни гильотинированию (хоть и фигуральному), когда отсечённым окажется главное (головное!) – пусть скромное, но – народовластие?
Понравилась статья? Поддержите нас:
Или расскажите в социальных сетях:
